Chính sách ưu tiên và định hướng thu hút ODA trong lĩnh vực pháp luật và tư pháp theo nhà tài trợ cho Việt Nam

1. Bối cảnh quốc tế và trong nước
1.1. Bối cảnh quốc tế
Kinh tế và thương mại thế giới hồi phục chậm chạp sau khủng hoảng đại dịch covid-19 và còn tiềm ẩn nhiều bất ổn, khó lường. Biến động giá năng lượng và các nguồn nguyên liệu đầu vào tiếp tục diễn biến phức tạp, gây ra nhiều khó khăn cho các nền kinh tế dựa nhiều vào nhập khẩu như Việt Nam.
Nguồn cung ODA thế giới có khả năng giảm sút do kinh tế một số nước thành viên OECD - DAC gặp khó khăn bởi tình trạng nợ công cao, trong khi nhu cầu vốn ODA cho các nước đang phát triển ngày càng gia tăng. Các nhà tài trợ có xu hướng ưu tiên nhiều hơn cho các nước kém phát triển và cho các nước có nhu cầu ổn định chính trị ở Trung Đông và Bắc Phi.
1.2. Bối cảnh trong nước
Nhờ những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội và tiến bộ đạt được trong thời gian qua, Việt Nam đã ra khỏi nhóm nước kém phát triển thu nhập thấp, bước vào nhóm nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình, tạo ra những tiền đề quan trọng cho sự phát triển trong thời kỳ mới.
Diện mạo của đất nước có nhiều thay đổi. Chính trị, xã hội ổn định, vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế được củng cố và nâng cao. Bằng việc tiếp tục thực hiện cải cách, đổi mới thực chất và đối thoại thẳng thắn, xây dựng với tất cả các bên trong quá trình phát triển, Việt Nam đã tạo được sự tin cậy của cộng đồng các nhà tài trợ.
Tuy nhiên, trong 5 năm tới, nền kinh tế Việt Nam tiếp tục phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức trên nhiều lĩnh vực như cơ sở hạ tầng yếu kém, thể chế kinh tế thị trường chưa đầy đủ và đồng bộ, chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều hạn chế. Bên cạnh đó, còn tồn tại nhiều vấn đề bức xúc về đời sống, văn hóa và xã hội, xóa đói giảm nghèo chưa bền vững, ô nhiễm môi trường sinh thái và những tác động tiêu cực của hiện tượng biến đổi khí hậu toàn cầu.
Trong lĩnh vực hợp tác phát triển, chính sách viện trợ của các đối tác phát triển cho Việt Nam sẽ có những thay đổi để phù hợp với bối cảnh Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình thấp, theo đó, tính chất, quy mô và các điều kiện cung cấp ODA cho Việt Nam sẽ có xu hướng như sau:
a) Một số nhà tài trợ song phương chuyển đổi hình thức quan hệ hợp tác phát triển chính thức với Việt Nam sang hỗ trợ trực tiếp để phát triển quan hệ hợp tác giữa các đối tác, như quan hệ trực tiếp giữa các trường đại học, các viện hoặc trung tâm nghiên cứu, hoặc giữa các tổ chức của hai bên… Một số nhà tài trợ khác có thể chấm dứt chương trình cung cấp viện trợ phát triển cho Việt Nam trong những năm tới.
b) Hầu hết các nhà tài trợ điều chỉnh và thay đổi chính sách viện trợ cho Việt Nam theo đó nguồn vốn ODA có xu hướng giảm, đồng thời vốn vay ưu đãi có chiều hướng tăng lên. Tình hình đó đòi hỏi Việt Nam phải có cách tiếp cận phù hợp để thu hút và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn này nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển, đồng thời phải đảm bảo khả năng trả nợ nước ngoài.
c) Các cách tiếp cận và mô hình viện trợ phát triển như tiếp cận chương trình, ngành (PBA), hỗ trợ ngân sách chung (GBS) và hỗ trợ ngân sách có mục tiêu (TBS) sẽ được áp dụng nhiều hơn; phân công lao động và bổ trợ lẫn nhau trên cơ sở lợi thế so sánh giữa các đối tác phát triển sẽ được đẩy mạnh.
d) Khuyến khích khu vực tư nhân tham gia phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt theo hình thức hợp tác công - tư (PPP); thúc đẩy sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ vào quá trình phát triển,…
đ) Một số nhà tài trợ cung cấp ODA và vốn vay ưu đãi thông qua các chương trình toàn cầu (HIV/AIDS, biến đổi khí hậu và nước biển dâng,…), các hoạt động hợp tác khu vực trong khuôn khổ ASEAN, hợp tác tiểu vùng sông Mê-kông mở rộng (GMS),… Những xu thế này sẽ tiếp tục được tăng cường và mở rộng đối với Việt Nam trong những năm tới.
Bối cảnh quốc tế và trong nước trên đây cho thấy mặc dù việc thu hút và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi trong giai đoạn 2020 - 2025 có nhiều thuận lợi song cũng có nhiều thách thức. Thực tế này đòi hỏi Việt Nam phải có sự thay đổi trong nhận thức về nguồn vốn này, áp dụng nhiều cách tiếp cận mới và cải cách các quy trình và thủ tục, cũng như tăng cường công tác tổ chức, quản lý và thực hiện nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi để thu hút và sử dụng các nguồn vốn này một cách có hiệu quả, đồng thời bảo đảm an toàn nợ công.
2.  Những tồn tại và hạn chế trong việc thu hút nguồn vốn ODA hiện nay
Việc thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong 5 năm qua còn tồn tại một số hạn chế và bất cập, đó là:
1. Thời gian chuẩn bị chương trình, dự án ODA kéo dài, bao gồm từ khâu đề xuất ý tưởng dự án cho đến khi ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA thường mất khoảng từ 2 - 3 năm.
2. Chất lượng của một số văn kiện chương trình, dự án ODA chưa đáp ứng được yêu cầu và chưa phù hợp với những điều kiện cụ thể của Việt Nam, dẫn tới tình trạng nội dung dự án phải bổ sung và điều chỉnh nhiều lần, thậm chí có trường hợp phải hủy bỏ dự án.
3. Việc thực hiện chương trình, dự án ODA chậm làm cho tình hình giải ngân vốn ODA chậm được cải thiện. Tỷ lệ giải ngân vốn ODA của Việt Nam hiện nay thấp hơn tỷ lệ bình quân giải ngân nguồn vốn này trong khu vực và thế giới. Do giải ngân chậm nên hiệu quả và hiệu suất của nguồn vốn ODA đối với nhiều chương trình và dự án bị giảm sút, và trong một số trường hợp Chính phủ phải trả phí cam kết cho số vốn chưa giải ngân.
4. Thông tin về nguồn vốn ODA và cách tiếp cận đến nguồn vốn này chưa rõ ràng và khó khăn cho việc khai thác và sử dụng.
3. Nguyên nhân
1. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA còn thiếu đồng bộ, chưa nhất quán, thậm chí có nhiều điểm chồng chéo, mâu thuẫn, chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế đã làm phát sinh những khó khăn và vướng mắc ảnh hưởng tới tiến độ chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án ODA.
2. Tính làm chủ của các cơ quan chủ quản, chủ chương trình, dự án ODA chưa được phát huy đầy đủ trong quá trình chuẩn bị, thực hiện chương trình, dự án mà chủ yếu dựa vào nhà tài trợ.
3. Quy trình và thủ tục quản lý và sử dụng ODA của Chính phủ và nhà tài trợ chưa hài hòa. Còn tồn tại những sự khác biệt chậm được xử lý đã tác động đến tình hình thực hiện các chương trình và dự án ODA.
4. Hiệu lực của công tác điều phối viện trợ của các cơ quan quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế và khiếm khuyết. Nhiều trường hợp chưa chủ động phối hợp với nhà tài trợ và các bộ, ngành, địa phương trong việc lựa chọn và xây dựng các chương trình, dự án ODA; chưa quản lý tốt việc thực hiện nghiêm túc các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA.
5. Các điều kiện và nguồn lực đối ứng chưa được chuẩn bị đầy đủ, kịp thời để chuẩn bị, thực hiện và đảm bảo tính bền vững của chương trình, dự án ODA sau khi kết thúc (vốn chuẩn bị dự án, vốn đối ứng, vốn duy tu bảo dưỡng chương trình, cán bộ có năng lực, cơ sở vật chất kỹ thuật…). Chưa huy động rộng rãi các tổ chức xã hội, các nhà chuyên môn, những người thụ hưởng hoặc bị ảnh hưởng từ dự án tham gia vào quá trình thực hiện, theo dõi đánh giá nhằm nâng cao hiệu quả và hiệu suất của các chương trình, dự án ODA.
6. Năng lực tổ chức và năng lực con người trong thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA của các đơn vị đầu mối về quản lý ODA tại một số Bộ, ngành, địa phương và của các đơn vị thực hiện dự án chưa đáp ứng được yêu cầu và thiếu tính chuyên nghiệp. Năng lực các nhà thầu, các nhà tư vấn trong nước còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu cả về số lượng lẫn chất lượng để hỗ trợ việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. Một số chuyên gia tư vấn nước ngoài thiếu kinh nghiệm và am hiểu tình hình thực tế Việt Nam, năng lực tuyển chọn và quản lý hợp đồng đối với các nhà thầu và tư vấn nước ngoài còn yếu.
7. Công tác theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện các chương trình và dự án ODA, chế độ báo cáo từ cơ sở và phản hồi thông tin của các cơ quan quản lý nhà nước về ODA chưa thực hiện nghiêm túc theo các quy định của pháp luật hiện hành.