1. Đánh giá thực trạng chuyển đổi số trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật – góc nhìn từ thực tiễn tại Bộ Tư pháp
Bộ Tư pháp ban hành các kế hoạch liên quan đến chuyển đổi số:
Trong những năm vừa qua, cùng với Chính phủ và các Bộ, ngành, Bộ Tư pháp cũng đã thể hiện nhiều nỗ lực trong việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của Bộ, ngành. Ngày 06/6/2016, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1226/QĐ-BTP Kế hoạch ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của Ngành Tư pháp giai đoạn 2016-2020.[1] Tiếp theo đó, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 682/QĐ-BTP ngày 06/05/2021 về Kế hoạch ứng dụng công nghệ thông tin, phát triển Chính phủ số và bảo đảm an toàn thông tin mạng trong hoạt động của Ngành Tư pháp giai đoạn 2021-2025; Quyết định số 983/QĐ-BTP ngày 10/6/2021 về Kế hoạch “Chuyển đổi số Ngành Tư pháp đến năm 2025, định hướng đến năm 2030”; Ban cán sự Đảng Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Nghị quyết số 22-NQ/BCSĐ ngày 29/3/2022 về tăng cường và nâng cao hiệu quả công tác công nghệ thông tin trong hoạt động của Bộ, Ngành Tư pháp giai đoạn 2022-2025. Hàng năm, Bộ cũng đã ban hành Kế hoạch chi tiết để triển khai các nhiệm vụ trong các Kế hoạch trên.
Riêng trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, một số văn bản chính sách nhằm ứng dụng công nghệ thông, thực hiện chuyển đổi số như: Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020); Ủy ban thường vụ thông qua Pháp lệnh pháp điển quy phạm pháp luật năm 2012, Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012, Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 quy định thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước; Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020), Nghị định 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển; Quyết định số 471/QĐ-TTg ngày 26/4/2019 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án "Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật giai đoạn 2019 - 2021";…
Nội dung các văn bản trên đã có một số quy định về việc ứng dụng CNTT trong quy trình, thủ tục và nghiệp vụ xây dựng, thông qua chính sách pháp luật và soạn thảo, ban hành các VBQPPL. Chẳng hạn, quy định ứng dụng CNTT trong hoạt động tổ chức lấy ý kiến, góp ý, thẩm định, thẩm tra đối với hồ sơ đề nghị xây dựng và dự án, dự thảo VBQPPL; xây dựng cơ sở dữ liệu về pháp luật, xây dựng bộ pháp điển điện tử…
Như vậy, thông qua những văn bản ở tầm quốc gia và trong phạm vi Bộ, ngành Tư pháp nêu trên, Đảng và Nhà nước đã thể hiện quyết tâm chuyển đổi số trong tất cả các mặt của đời sống xã hội, bao gồm: kinh tế, xã hội và hoạt động quản lý nhà nước; mà trước hết, cần chuyển đổi số ngay trong hoạt động xây dựng pháp luật[2] bởi lẽ “Thể chế và công nghệ là động lực của chuyển đổi số. Thể chế cần phải đi trước một bước”. 

1.1. Chuyển đổi số trong các công đoạn của quy trình xây dựng pháp luật

          Với vị trí là một cơ quan của Chính phủ, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ chủ trì soạn thảo các luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư của Bộ trưởng. Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp cũng thực hiện chức năng, nhiệm vụ là cơ quan “gác cổng” giúp Chính phủ quản lý công tác xây dựng pháp luật của các bộ, ngành, địa phương.[3]
          Ở Việt Nam hiện nay, việc ứng dụng công nghệ số trong quy trình xây dựng pháp luật còn hết sức hạn chế. Việc soạn thảo VBQPPL vẫn chủ yếu được thực hiện bằng các phương pháp thủ công, mất rất nhiều công sức của người soạn thảo nhưng cũng không đảm bảo sự chính xác cao.
- Trong quy trình, thủ tục lấy ý kiến chính sách, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định việc đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến. Tuy nhiên, việc lấy ý kiến chính sách, dự thảo VBQPPL thực hiện còn hình thức, thông qua việc đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị, dự thảo VBQPPL trên cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến. Việc xác định nội dung lấy ý kiến, xử lý nội dung góp ý cũng được tiến hành thủ công, chưa ứng dụng công nghệ thông tin, công nghệ số để tổng hợp, tiếp thu và phải hồi các ý kiến, nội dung góp ý cho các đối tượng (thậm chí không có hộp tự động để trả lời doanh nghiệp, người dân khi họ muốn tìm hiểu thêm về chính sách, dự thảo VBQPPL hoặc chỉ đơn giản là trả lời tự động về việc đã nhận được ý kiến góp ý và cảm ơn ý kiến đóng góp của người dân, doanh nghiệp.[4]). 
- Trong quy trình, thủ tục thẩm định, thẩm tra hiện đang dừng lại ở việc quy định gửi hồ sơ điện tử tới các cơ quan có thẩm quyền.
- Hiện các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo VBQPPL không có kho lưu trữ dữ liệu điện tử về lịch sử lập pháp, trong đó lưu giữ các dự án, dự thảo VBQPPL để hiểu được lược sử các quy định, cũng như việc tiếp thu chỉnh lý dự thảo, các ý kiến giải trình về việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo để làm tư liệu cho các đề xuất nghiên cứu, sửa đổi bổ sung.
- Các mẫu VBQPPL (gồm: mẫu văn bản ban hành mới, thay thế; mẫu văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều; mẫu văn bản bãi bỏ VBQPPL; mẫu phụ lục ban hành kèm theo VBQPPL) đang được thể hiện trên bản giấy (hoặc bản điện tử) nhưng do chưa được mẫu hóa dưới dạng phần mềm để hỗ trợ người soạn thảo nên khi soạn thảo một VBQPPL mới, thay thế hay sửa đổi, bổ sung một số điều thì người soạn thảo phải đối chiếu với quy định về các mẫu VBQPPL và thực hiện xây dựng dự thảo một cách thủ công. Việc soạn thảo cũng chưa có sự hỗ trợ của phần mềm để so sánh, đối chiếu giữa nội dung của dự thảo với các dự thảo trước đó để thấy được những thay đổi qua các lần chỉnh lý, người soạn thảo thường phải làm bản so sánh nội dung giữa các dự thảo. Do việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện hoàn toàn thủ công bằng cách soạn thảo trên máy tính nên rất khó so sánh, xác định các thay đổi sau mỗi lần chỉnh lý. Việc soạn thảo bằng phương pháp thủ công rất dễ dẫn đến sai sót, nhất là sai sót về kỹ thuật như viện dẫn sai điều khoản do các điều khoản đã được chỉnh sửa trong quá trình soạn thảo…

1.2. Thực trạng chuyển đổi số trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp

          Kiểm tra VBQPPL là nhiệm vụ quan trọng của Bộ, ngành Tư pháp giúp Chính phủ kiểm soát, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các VBQPPL do các bộ, ngành và chính quyền địa phương ban hành. Đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản là VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp.[5]
          Kiểm tra VBQPPL là hoạt động “hậu kiểm” được thực hiện sau khi văn bản thuộc đối tượng kiểm tra được ký ban hành. Theo quy định tại Điều 104 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của văn bản theo các nội dung, bao gồm: (1) Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản gồm kiểm tra thẩm quyền về hình thức và kiểm tra thẩm quyền về nội dung; (2) Kiểm tra về nội dung của văn bản; (3) Kiểm tra về căn cứ ban hành; thể thức, kỹ thuật trình bày; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản.
          Thông qua việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của văn bản, công tác kiểm tra chỉ ra những thiếu sót, khiếm khuyết trong quy trình ban hành văn bản, từ đó có kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, đẩy mạnh hội nhập quốc tế.
Hiện nay, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động rà soát, hệ thống hóa gặp nhiều khó khăn, chưa có cơ sở dữ liệu đầy đủ để tra cứu, tập hợp văn bản, chưa có phần mềm hữu hiệu trợ giúp cho hoạt động nghiệp vụ trong công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL.
Chưa ứng dụng công nghệ số, trí tuệ nhân tạo để thực hiện việc rà soát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành. Rà soát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động vất vả, mất nhiều thời gian nhưng hoàn toàn được thực hiện bằng phương pháp thủ công như xem xét, đối chiếu với từng VBQPPL, từng quy định của pháp luật có liên quan. Công việc này mất rất nhiều thời gian nhưng lại chưa bảo đảm tính chính xác cao, còn bỏ sót nhiều quy định.[6]

1.3. Thực trạng chuyển đổi số trong công tác pháp điển hóa văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp

Phần mềm hỗ trợ pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật được Bộ Tư pháp xây dựng và triển khai tại tất cả các đơn vị có liên quan bao gồm 27/27 Bộ, Ngành tham gia với 210 tài khoản. Phần mềm đã hỗ trợ các đơn vị thực hiện công tác pháp điển theo Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 và Quyết định số 891/QĐ-TTg ngày 17/7/2019 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển.[7]
Với sự nỗ lực của các Bộ, ngành, Bộ pháp điển cơ bản đã được hoàn thành với 250/271 đề mục đã được Chính phủ thông qua.[8] Hiện nay, Bộ pháp điển điện tử được đăng tải trên Công thông tin điện tử pháp điển. Cổng thông tin điện tử pháp điển là điểm truy cập duy nhất về công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật của Nhà nước trên môi trường mạng do Nhà nước giữ bản quyền và giao Bộ Tư pháp thống nhất quản lý, duy trì, đăng tải Bộ pháp điển điện tử.[9]
2. Một số đề xuất nâng cao hiệu quả chuyển đổi số trong công tác xây dựng pháp luật
Xác định chuyển đổi số là xu thế tất yếu và là nhiệm vụ quan trọng của toàn hệ thống chính trị. Đối với chuyển đổi số trong lĩnh vực xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật (chuyển đổi số nói chung trong các hoạt động liên quan đến một số khâu trong quá trình xây dựng pháp luật) như: quá trình xây dựng chính sách, đánh giá tác động chính sách, soạn thảo, thẩm định, kiểm tra rà soát văn bản QPPL…, tác giả đề xuất một số gợi mở ban đầu về một số ý tưởng chuyển đổi số để tăng cường hiệu quả của hoạt động xây dựng pháp luật như sau[10]:
Thứ nhất, sử dụng sự hỗ trợ của công nghệ Dữ liệu lớn (Big Data), Internet vạn vật (IoT) trong quá trình thu thập thông tin, tài liệu, trao đổi thông tin, tài liệu; sử dụng công nghệ trí tuệ nhân tạo để hỗ trợ quá trình đánh giá, phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách…
Đồng thời, có thể áp dụng công nghệ thuận lợi hóa quá trình tiếp cận dự thảo văn bản QPPL đối với cá nhân, tổ chức; đồng thời áp dụng công nghệ để thu thập, phân tích những kiến nghị từ cá nhân, tổ chức nhằm tăng cường hiệu quả cho công tác lấy ý kiến góp ý văn bản QPPL.
Bên cạnh những thách thức, cách mạng công nghiệp cũng đang tạo ra những tiện ích quan trọng để hỗ trợ cho công tác xây dựng pháp luật. Công nghệ mới có thể giúp kết nối nhanh chóng và hiệu quả các nhà lập pháp với công chúng. Ứng dụng của công nghệ như Internet of things, thực tiễn ảo (virtual reality), thực tiễn ảo tăng cường (augmented virtual reality) v.v. có thể cho phép quá trình tham vấn được thực hiện minh bạch, công khai và rộng rãi hơn. Người dân, doanh nghiệp, chuyên gia có thể tiếp cận dễ dàng hơn với quá trình làm luật. Ứng dụng công nghệ, chẳng hạn như Big Data, AI, có thể giúp phân hoá các vấn đề và đối tượng lấy ý kiến, từ đó người được tham vấn có thể dễ dàng nhận ra những vấn đề gì tác động trực tiếp tới họ để dành sự quan tâm cũng như có ý kiến về vấn đề đó. Các công cụ này cũng có thể giúp phân tích kết quả lấy ý kiến, giúp cho việc sử dụng kết quả lấy ý kiến được nhanh chóng, hiệu quả và loại dần các yếu tố chủ quan trong việc phân tích các ý kiến tham gia…
Thứ hai, xây dựng và tích hợp từ điển pháp lý điện tử sử dụng trực tiếp trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL;
Thứ ba, áp dụng công nghệ để xây dựng website hoặc phần mềm quản lý quá trình soạn thảo văn bản QPPL. Cần xây dựng phần mềm hỗ trợ công tác soạn thảo để giúp theo dõi cả quá trình soạn thảo và hỗ trợ người soạn thảo trong quá trình xây dựng các điều, khoản, điểm trong dự thảo bảo đảm chuẩn hóa về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Phần mềm cần được tích hợp tích năng xác định rõ một VBQPPL sẽ có bao nhiêu văn bản được ban hành để hướng dẫn chi tiết, cơ quan ban hành văn bản hướng dẫn ngay từ khi xây dựng chính sách.
Hoạt động xây dựng pháp luật không chỉ có soạn thảo VBQPPL, mà còn bao gồm một khâu rất quan trọng đó là hoạch định chính sách. Trong thời đại chuyển đổi số, các mục tiêu chính sách, bộ dữ liệu và giải pháp kỹ thuật số được kết nối chặt chẽ với nhau, việc hoạch định chính sách chỉ có thể hiệu quả nếu được hỗ trợ bởi sự hợp tác giữa chính sách và công nghệ thông tin – truyền thông. Điều cần thiết là phải tích hợp tư duy chuyển đổi số trong chu trình chính sách. Các khía cạnh kỹ thuật số phải được xem xét trong tất cả các giai đoạn: thiết kế chính sách, đánh giá tác động, tham vấn các bên liên quan, thực hiện chính sách, giám sát và đánh giá.
Để tích hợp thành công tư duy chuyển đổi số trong hoạch định chính sách, điều quan trọng là phải: (1) làm việc trong các nhóm liên ngành để dung hòa các quan điểm, ưu tiên và quan điểm khác nhau, bao gồm cả chuyên môn kỹ thuật phù hợp; (2) xem xét các thành phần của việc hoạch định chính sách sẵn sàng cho chuyển đổi số, chẳng hạn như cách tiếp cận lấy người dùng làm trung tâm, sẵn sàng tự động hóa, phù hợp với chính sách chuyển đổi số, bối cảnh chuyển đổi số đang phát triển, công nghệ kỹ thuật số và sáng tạo, nguyên tắc chỉ sử dụng một lần, các vấn đề quản lý dữ liệu, tái sử dụng dữ liệu và công nghệ hỗ trợ soạn thảo; (3) đánh giá các tác động của chuyển đổi số, khả năng sẵn sàng chuyển đổi số của các bên liên quan.
Thứ tư, công khai hóa quá trình pháp điển hóa văn bản QPPL; sắp xếp, tích hợp các văn bản hướng dẫn Luật vào văn bản Luật từ đó đơn giản hóa quá trình tra cứu văn bản QPPL…
Thứ năm, xây dựng và áp dụng nền tảng hoạch định chính sách cho phép cho đông đảo công chúng tham gia (crowdlaw).
CrowdLaw là hoạt động sử dụng công nghệ để khai thác trí tuệ và kiến ​​thức chuyên môn của công chúng nhằm nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật. Trên khắp thế giới, đã có rất nhiều quốc gia sử dụng Internet để thu hút sự tham gia của công chúng vào việc soạn thảo và ra quyết định lập pháp. Những sáng kiến ​​lập pháp từ ứng dụng nền tảng crowdlaw này cho thấy công chúng, trong nhiều trường hợp, ngoài việc đóng góp ý kiến ​​và ký kiến ​​nghị trực tuyến để đóng một vai trò thực chất hơn, bao gồm: đề xuất luật, soạn thảo dự luật, giám sát việc thực hiện và cung cấp dữ liệu còn thiếu. Thông qua các quá trình như vậy, công chúng trở thành cộng tác viên và người đồng sáng tạo trong quá trình lập pháp nhằm nâng cao chất lượng lập pháp.
Thứ sáu, nâng cao nhận thức về ứng dụng công nghệ số, chuyển đổi số trong xây dựng pháp luật cho người làm công tác xây dựng pháp luật; đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao kỹ năng ứng dụng công nghệ số cho đội ngũ làm công tác xây dựng pháp luật.
Thứ bẩy, liên thông, kết nối và chia sẻ dữ liệu dùng chung về xây dựng pháp luật, kết nối với các hệ thống thông tin, cơ sử dữ liệu của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương.